4.3. Para antes del 1º de enero de 1967 el Instituto solo había comenzado a funcionar para los riesgos de enfermedad, maternidad y de accidentes profesionales. Es hasta la década de los sesentas que el sistema de seguridad social comienza decididamente un periodo de expansión (1967-1977)[52]. Si bien el Instituto Colombiano de Seguros Sociales fue inaugurado por el Presidente Mariano Ospina Pérez el 19 de junio de 1948, su implementación a lo largo del país llevó décadas.
El 1º de abril de 1949, mediante el Decreto 722, fue llamado a inscripción el primer contingente de asegurados en la capital del país, según cuatro categorías de labores: comercio, transporte, industria y servicios personales y profesionales. Al concluir el primer trimestre de la convocatoria, estaban inscritas en el Seguro Social Obligatorio 6.181 empresas, con 45.627 empleados y obreros que, sumados a los beneficiarios directos, se obtenía un total de aproximadamente 60.000 personas cubiertas por el Seguro[53].
Las condiciones sociales, políticas y económicas del país obligaron a priorizar la prestación de los servicios: la salud se presentaba como un imperativo, por lo cual fue necesario poner a funcionar, en primer lugar, el seguro de enfermedad- maternidad, posponiendo de esta forma la aplicación de los seguros a largo término (invalidez, vejez y muerte)[54].
En forma simultánea con la organización básica del sistema se venían adelantando estudios de diagnóstico en diferentes zonas del país, con el fin de posibilitar la creación de Cajas Seccionales para la extensión a toda Colombia del régimen del seguro obligatorio. Fue así como en 1948 se creó en Medellín la primera Oficina Seccional del I.S.S. La respectiva Caja Seccional fue establecida poco después (20 de febrero), en virtud del Decreto 521 de 1950. A ella le siguieron, las oficinas seccionales de Quindío, Norte del Valle, Valle del Cauca, Zona Bananera y del Caribe.
Para diciembre de 1969, además de las Cajas Seccionales de Cali, Pereira y Medellín, funcionaban las Oficinas Seccionales de Riohacha, Barranquilla, Cartagena, Valledupar, Cúcuta, Bucaramanga, Sogamoso, Villavicencio, Quibdó, Manizales, Ibagué, Neiva Popayán y Pasto.
Si en los años cuarenta y cincuenta la ampliación del sistema “se llevó a cabo a un nivel exclusivamente horizontal (extensión de la cobertura geográfica), los años sesentas se caracterizan, además, por una extensión considerable a nivel vertical o de la cobertura de los riesgos amparados por el Seguro Social”[55]. De este modo, el Decreto 3170 de diciembre 21 de 1964 reglamentó el Seguro Social Obligatorio de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, expedido por el Consejo Directivo del Instituto mediante el Acuerdo 155 de 1963.
El Decreto 3041 del 19 de diciembre de 1966 representa un momento fundamental. Con él se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte; de este modo quedan cubiertos la totalidad de contingencias previstas originalmente en la Ley 90 de 1946, o sea el estatuto orgánico de esta entidad. En su artículo 11 consagra los requisitos para la obtención de la pensión de vejez:
“Artículo 11. Tendrán derecho a la pensión de vejez, salvo lo dispuesto en el artículo 57 del presente reglamento, los asegurados que reúnan los siguientes requisitos:
a. Tener 60 años, o más de edad si es varón y 55 o más años si es mujer;
b. Haber acreditado un número de 500 semanas de cotización pagadas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo”.
Aunque la disposición es más estricta en relación con la edad mínima de aseguramiento que la dispuesta por el Código Sustantivo del Trabajo, el Decreto 3041 también contempla un régimen de transición dependiendo del número de años laborado por un empleado para una misma empresa, así:
“Artículo 59. Los trabajadores que al iniciarse la obligación de asegurarse contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte hubiesen cumplido veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una misma empresa, de capital de ochocientos mil pesos ($800.000) o superior, cualquiera que fuere su edad, no estarán obligados a asegurarse contra el riesgo de vejez, y en consecuencia al llegar a la edad prevista en el artículo 260 del Código Sustantivo del trabajo y retirarse del servicio podrán reclamar con las modalidades y condiciones que establecen las leyes respectivas, la pensión de jubilación al patrono responsable.
(…)
Artículo 60. Los trabajadores que al iniciarse la obligación de asegurarse en el Instituto Colombiano de Seguros Sociales contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte, lleven 15 años o más de servicios continuos o discontinuos en una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos ($800.000) moneda corriente o superior, ingresarán al Seguro Social obligatorio como afiliados para el riesgo de invalidez, vejez y muerte. Al cumplirse el tiempo de servicios y la edad exigidos por el Código Sustantivo del Trabajo podrán exigir la jubilación a cargo del patrono y este estará obligado a pagar dicha jubilación, pero continuarán cotizando en este seguro hasta cumplir con los requisitos mínimos exigidos por el instituto para otorgar la pensión de vejez, y en este momento el instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el instituto y la que le venía siendo pagada por el patrono.
(…)
Artículo 61. Los trabajadores que lleven en una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos ($800.000) moneda corriente o superior, diez años o más de servicios continuos o discontinuos ingresarán al Seguro Social obligatorio como afiliados en las mismas condiciones de los anteriores y en caso de ser despedidos pro los patronos sin justa causa tendrán derecho al cumplir la edad requerida por la ley al pago de la pensión restringida de que habla el artículo 8o. de la ley 171 de 1961, con la obligación de seguir cotizando de acuerdo con los reglamentos del Instituto hasta cumplir con los requisitos mínimos exigidos por éste para otorgar la pensión de vejez, en este momento el instituto procederá a cubrir dicha pensión restringida. En todo lo demás el afiliado gozará de los beneficios otorgados por el instituto”.
En síntesis, la entrada en funcionamiento del seguro social se efectuó de manera paulatina y progresiva, tardándose un tiempo importante después de la expedición de la ley que establecía su creación. Así, y condicionado por el número de años laborados por un trabajador a una misma empresa, el régimen de transición contemplaba que la pensión de vejez podía quedar a cargo exclusivo del empleador siguiendo las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, o ser compartida con el Instituto de Seguros Sociales.
4.4. En los años posteriores el sistema nacional del seguro social obligatorio, al tiempo que aumentaba su cobertura en diferentes zonas del país, también enfrentó profundas crisis financieras que comprometieron su eficacia:
“En 1985, se presentaron problemas financieros con los seguros del IVM [invalidez, vejez y muerte], que pusieron en riesgo a acerca de 120.000 trabajadores del sector privado en cuanto al pago de sus mesadas pensionales y cuyo déficit se estimó en su momento $4.470 millones de pesos. Para este mismo año, se registraron costos adicionales en las finanzas del I.S.S., por su vinculación a través de la atención médica en la tragedia de Armero y la posterior atención de la población afectada”[56].
También se promovieron normas que intentaban disminuir los exigentes requisitos para acceder a la pensión de vejez. Prueba de ello es la Ley 71 de 1988, que buscó fortalecer la situación de los pensionados, para quienes dispuso reglas más benéficas como la prohibición de mesadas inferiores al salario mínimo legal mensual (art. 2º). Además, creó la “pensión de jubilación por aportes”, que permitía por primera vez en el país la unificación de los tiempos pensionales en los sectores público y privado.
Pero fue solo bajo el nuevo marco constitucional dispuesto en la Carta Política de 1991 que se configuró una reforma estructural del sistema pensional colombiano. Su preámbulo consagra el trabajo como uno de los objetivos primordiales del pueblo colombiano y al definir la estructura fundacional del Estado Social de Derecho en su artículo 1º presenta al trabajo y a la solidaridad como dos pilares del sistema jurídico, político y social nacional:
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (subrayado fuera del original).
Los asambleistas superaron con ello definitivamente el modelo asistencialista al consagrar en forma explícita la seguridad social como un derecho fundamental e irrenunciable; y como un servicio público obligatorio que “se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad” (art. 48).
La Corte por su parte ha destacado la trascendencia constitucional de la seguridad social, indicando que ésta “se comporta como patrón y prototipo específico a través del cual el Estado cumple con sus fines esenciales, y por ende se manifiesta como un instrumento de justicia distributiva, así como agente emancipador social, de garantía general y particular para hacer efectivos derechos fundamentales de los asociados”[57]. Bajo esta perspectiva, el pago pensional no se asume como una dádiva, sino como el justo “reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador”[58].
Es bajo este marco histórico y jurídico que se produce la Ley 100 de 1993, con el objetivo de superar la dispersión normativa, la desarticulación institucional y la ineficacia de los proyectos de aseguramiento, “que se traducía en inequidades y desventajas para los trabajadores”[59]. Se formula en consecuencia un nuevo sistema nacional para unificar la prestación efectiva de este servicio a lo largo del territorio nacional.
4.5 El desarrollo del sistema de seguridad social en Colombia, al igual que lo ocurrido en el nivel comparado, ha consistido en un proceso complejo y progresivo de implementación. A partir de los hitos legales expuestos brevemente en este acápite, es posible extraer las siguientes ideas principales:
(i) Con el objetivo de dar respuesta a las reivindicaciones de la clase obrera, surgió en el Gobierno nacional, desde comienzos del siglo XX, el propósito de diseñar un modelo oficial y obligatorio de cubrimiento de las contingencias a las que estaban expuestos los trabajadores.
(ii) La Ley 90 de 1946 creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, en reemplazo del sistema de prestaciones exclusivamente patronales vigente para esa época.
(iii) Aunque la nueva entidad nacional fue creada desde el año 1946, las disposiciones legales posteriores reiteraron sistemáticamente que las cotizaciones al sistema solo se harían exigibles con la entrada en funcionamiento del Instituto; mientras tanto seguirían vigentes las obligaciones patronales especiales.
(iv) La afiliación obligatoria de los trabajadores para los riesgos de vejez, invalidez y muerte solo comenzó a hacerse efectiva en 1967 en la ciudad de Bogotá. De ahí en adelante, el sistema público se extendió por otras regiones del país progresivamente.
[52] Arenas Monsalve. Op. cit. p. 79.
[53] Evolución histórica del Seguro Social. Op. cit. p. 57.
[54] Ibídem.
[55] Evolución histórica del Seguro Social. Op. cit. p. 87.
[56] I.S.S., 60 años de seguridad social. Op. cit. p. 53.
[57] Sentencia T-1040 de 2008 y SU-130 de 2013.
[58] Sentencia C-107 de 2002.
[59] Sentencia T-719 de 2011.
